非政府组织（NGO）是英文Non-Governmental Organizations的意译，英文缩写NGO。20世纪80年代以来，人们在各种场合越来越多地提及非政府组织（NGO）与非营利组织（NPO），把非政府组织与非营利组织看作在公共管理领域作用日益重要的新兴组织形式。非政府组织在国际事务中所发挥的作用和影响是多方面的，主要体现在从事咨询和信息活动、对政府和政府间国际组织的行为进行监督、参与执行国际组织的项目、影响政府间国际组织的决策过程、在不同的利益冲突角色之间促成协调和妥协等方面。著名非政府组织有福特基金会、中国科学技术协会、亚洲基金会等。
发展历程
成立
非政府组织一词最初是在1945年6月26日在美国旧金山签署的签订的联合国宪章第71款使用的。该条款授权联合国联合国经济及社会理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商作出适当安排”。1952年联合国经社理事会在其决议中把非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。在当时，这主要是指国际性的民间组织。
发展
在这之后的十多年里，非政府组织自身的活动以及它们同联合国的关系都处在较低的水平，没有多少实质性的发展。一直到1968年，在联合国经社理事会通过的1296号决议中，规定了联合国同非政府组织关系的法律框架。该决议肯定了非政府组织的范畴，同时允许非政府组织在联合国联合国经济及社会理事会以及联合国体系中的其他机构中获得咨询地位。自此以后，非政府组织的活动被有意识地、越来越广泛地引入了联合国体系的运作。在联合国经社理事会中，专门设有一个非政府组织委员会，负责审核批准接纳非政府组织，并且认可它们在联合国的咨询地位和观察员身份。非政府组织委员会有权要求在经社理事会注册的非政府组织提交书面陈述。获得经社理事会中咨询地位的非政府组织，有权以咨询者和观察者的身份出席经社理事会议并参加联合国的各种会议，并有权在会上作口头发言和书面发言，它们还可以应经社理事会的请求提供各种形式的咨询。联合国1296号决议规定，非政府组织如要在联合国经济及社会理事会中得到咨询地位，首先应致力于联合国经社理事会及其附属机构所关注的问题，如国际经济、社会、环境、文化、教育、卫生保健、科学、技术、人道主义和人权，以及其他一些相关的问题。这些非政府组织的宗旨与使命，不得同联合国宪章的精神、宗旨以及原则相抵触。它们应支持联合国的工作，传播有关联合国所遵行原则的知识。在经社理事会享有咨询地位的非政府组织，必须要有一定的代表性和国际性，应具有代表其成员发言的权威。这个决议还规定，非政府组织如要在联合国注册，其组织成员必须以民主的方式参与组织活动，应有民主决策机制，应具有责任机制的安排和决策过程的透明度。这些非政府组织必须向联合国提交其预算和资金来源的资料，资金来源应公开，任何来自政府的资助都必须向经社理事会非政府组织委员会报告。该决议还鼓励各国同性质的组织组成国际性联盟，以便能更好地在联合国与非政府组织之间发挥一种纽带传送作用。除联合国经济及社会理事会外，联合国的公共信息部也制定了一套与非政府组织保持关系的规定，允许非政府组织在公共信息部享有咨询地位，侧重于发挥非政府组织在传播信息方面的作用。1996年，联合国经社理事会通过的1996/31号决议对联合国同非政府组织之间的咨询关系再次作了规定。1968年决议只承认国际性非政府组织，而1996年决议则进一步承认了在各国和各地区活动的非政府组织。允许各国和各地区的非政府组织以自己的名义独立地在联合国经济及社会理事会发表意见，而不必像以往那样必须通过在经社理事会里有咨询地位的国际非政府组织去间接地表达自己的主张。该决议要求非政府组织支持联合国的工作，加强了经社理事会非政府组织委员会的作用，并为非政府组织参加联合国组织的正式国际会议及会议准备阶段制定了规则。经社理事会在其1996年的297号决议中，决定提请联合国大会审议非政府组织全面参与联合国工作的问题。非政府组织围绕着联合国体系的各次国际会议所建立起来的联系机制，是从20世纪70年代初开始形成的。在联合国召开国际会议的同一时间和同一地点，举行同样议题的非政府组织国际论坛，是非政府组织参与和影响联合国决策的一种重要方式。与联合国的国际会议平行的非政府组织国际论坛，第一次是在1972年斯德哥尔摩人类环境大会期间召开的，以后成为惯例。如1992年里约热内卢的环境与发展大会，1994年开罗的人口与发展会议，1995年的哥本哈根社会发展会议，1995年北京的世界妇女大会，1996年伊斯坦布尔市的联合国第二次人类住区大会等。
调整
自20世纪80年代以来，联合国体系内的各政府间国际组织也在进行组织和职能方面的调整，努力发展同非政府组织的联系和合作机制。在联合国体系内，有20多个政府间国际组织致力于各类发展事业，如国际银行、联合国开发计划署、国际开发协会、粮农组织、世界粮食署、联合国环境规划署、农业和发展国际基金、世界卫生组织、联合国儿童基金组织、联合国难民事务高级专员、另外还有一些较小的组织。这些组织的成员是各国政府，其活动受官方决策的支配。联合国体系内的这些组织，有的设有专门的部门处理与非政府组织有关的事务，如联合国教科文组织下设有非政府组织会议，世界银行设有非政府组织—银行委员会。还有一些联合国机构与特定的非政府组织有着经常性的密切联系。如在联合国难民事务高级专员与志愿机构国际委员会之间，在联合国人类居住中心与住区国际联盟之间，联合国环境规划署与环境联盟中心之间。世界卫生组织和联合国开发计划署也通过各种方式同非政府组织合作，联合国志愿者署在亚非拉的许多发展中发展中国家积极支持非政府组织和社区组织的组织建设。1980～2010年间，非政府组织一词在国际活动的各领域里得到日益广泛的使用。首先，非政府组织的本意只是指不是政府的组织，其实质意思在中文里面与之最相应的是民间组织。非政府组织不仅是指联合国体系所认定和接纳的民间组织，还包括其他各种民间组织，特别是在国际场所活动以及有较多国际联系的民间组织。截至2010年，有2000多个非政府组织在联合国联合国经济及社会理事会享有正式的咨询地位，有1500多个非政府组织同联合国的公共信息部建立了正式的工作联系。在2002年联合国在南非召开的世界可持续发展全球会议上，有3500多个非政府组织获得了与会的资格。除此之外，在各个国家、各个地区以及国际领域，还有数目众多的各种形式的非政府组织。单是国际性的非政府组织，2010年就有约40000余个。但是，这些被纳入统计的非政府组织，一般都是具有合法地位的、有公开的组织章程以及透明的财务管理的民间组织。诸如非法的恐怖主义组织或者地下的黑社会组织等都不属于非政府组织。宗教组织和政党通常也不被看作是非政府组织。其次，非政府组织虽然可以在一定程度上表示民意，但它们在民意代表方面有很多局限性。非政府组织是民间社会的组织，其公开宣称的使命和价值观，可以是公益性的，或者是服务于特定的人群。但在现实生活中，非政府组织能否真正代表民意，以及在多大程序上能成为民意的代表，是很不确定的。如果一个非政府组织是由其成员实行民主管理的，那么充其量，该组织只具有代表其组织成员的利益和愿望的授权。由于很多非政府组织并没有健全的民主管理，个别领导人往往能对其起支配作用，况且政府、资本等各种力量是一些非政府组织建立和维持的主要推动力，所以，尽管非政府组织的确可以反映某种来自民间的呼声，但对其是否反映某种真实的民意以及在多大程度和范围反映民意，却是要作具体而深入的分析和判断的。非政府组织（NGO）这一概念主要是指“处于政府与私营企业之间的那块制度空间”。它是现代社会结构分化的产物，是一个社会政治制度与其他非政治制度不断趋向分离过程中所衍生的社会自组织系统的重要组成部分。
未来
对于广大发展中国家来说，各种民间的或半官方性质的社团组织正在蓬勃发展。但由于这些国家特殊的发展路径，其社团组织在特征、功能等方面与发达国家的非政府组织之间也存在很大差异。
定义和分类
非政府组织一词来自国外。据考证这一词汇最早出现在1945年联合国成立时的一份重要文件里，当时主要指那些在国际事务中发挥中立作用的非官方机构，如国际红十字会、救助儿童会等，后来成为一个官方用语被广泛使用，泛指那些独立于政府体系之外具有一定公共职能的社会组织。1995年，北京举办第四届世界妇女大会，因同期举行的“世界妇女非政府组织论坛”，而使非政府组织这一词汇在中国推广开来。从字面上看，非政府组织一词指的是除政府之外的其他社会组织，但由于约定俗成，这一概念中并不包括企业等营利性的社会组织，不包括家庭等亲缘性的社会组织，也不包括政党、教会等政治性、宗教性的社会组织。相对于企业、家庭、政党和教会等社会组织来说，非政府组织往往更具有公共性、民主性、开放性和社会价值导向。所以严格说来，非政府组织这一概念指的是除政府之外的其他社会公共组织。联合国是最早使用非政府组织一词并赋予它积极的制度性含义和参与国际公共决策的特殊地位的机构。在联合国的官方网站上，对非政府组织给出了如下定义：非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织。非政府组织面向任务，由兴趣相同的人们推动，它们提供各种各样的服务和发挥人道主义的作用，向政府反映公民关心的问题，监督政策和鼓励在社区水平上的政治参与；它们提供分析和专门知识，充当早期预警机制，帮助监督和执行国际协议。有些非政府组织是围绕诸如人权、环境或健康等具体问题组织起来的，它们与联合国系统各办事处和机构的关系会因其目标、地点和任务不同而有所差异。世界银行长期以来高度重视与非政府组织的合作，设有“NGO与公民社会部”，多年来出版了大量有关NGO和公民社会的研究报告，如《世界银行的合作伙伴—非政府组织》（1900年）、《共同工作—世界银行是公民社会的合作伙伴》（2000）等。国际银行对公民社会的定义如下：世界银行将公民社会定义为家庭、市场和国家之间的一个空间，其中包括各种非营利组织及旨在改善所代表的社会群体之生活状况的各种正式或非正式的特殊利益团体。世界银行认为：民间思想库等政策研究机构、工会、媒体、非官方机构、草根组织、社区基层组织、宗教联合会，以及其他各种类型具有积极的社会影响力的组织，也都构成公民社会。著名学者莱斯特·萨拉蒙认为：非营利组织或非政府组织是具有如下共同特征的社会组织：①组织性，即有一定的制度和结构；②民间性，即独立于国家和政府体系之外；③非营利性，即不以营利为目的，不分红；④自治性，即能够自主决策和自主活动；⑤志愿性，即组织的成员并非受某种外在强制，而是秉持志愿精神自愿组成，其活动经费也来自志愿捐赠。上述三种定义是众多关于非政府组织的定义中较有代表性和影响力的，它们实际上分别从功能、构成和属性三个不同角度来把握和定义非政府组织。非政府组织是独立于政府体系之外的具有一定程度公共性质并承担一定公共职能的社会组织，这些组织活跃于人类社会生活的各个领域和层面，其形式、规模、功能千差万别，但一般都具有非政府性、非营利性、公益性或共益性、志愿性四个方面的基本属性。具体来说：非政府性指的是这些社会组织独立于政府机关及其附属机构之外，不是由政府出资成立，不具有自上而下的官僚体制，不具备排他性的垄断权力；非营利性强调这些社会组织不是营利性的企业，它们不以营利为目的，不具有利润分红等营利机制，组织资产不得以任何形式为私人所占有；公益性或共益性强调这些社会组织在投入产出上更多地依赖社会和服务社会，它们往往以各种形式吸纳社会公益或共益资源，对公信力等社会资本有更强的依赖性，提供的是社会所需要的各种形式的公共产品或服务，并形成一定的公共空间；志愿性强调这些组织的参与者和支持者通常不存在外在的强制关系，而更多基于自愿、自主的奉献精神和不求回报索取的博爱精神，各种形式的志愿者成为其重要的人力资源。
非政府组织的分类
可以通过多种标准来分类非政府组织，下面是国际银行采用的分类方法：①运作型非政府组织他们主要的目的是设计和实现与发展相关的项目。一种常用的分类是把它分为“面向救助”和“面向发展”的组织。如果按它们的服务重点又可以分为服务传送型和服务参与型。还可以根据它们是否带宗教性质和长期性来分类，也可以按照它们更多地面向公众或私人来分类。运作型非政府组织可以是基于团体的、国家的或者国际的。②倡导型非政府组织它们的主要目的是捍卫和促进某一目标。与运作型计划管理形成对比，这些组织典型是尝试通过游说、宣传品和积极进取的活动唤醒人们的意识，让人们了解更多进而接受他们。
主要特点
萨拉蒙和安海尔在综合比较研究的基础上，提出了非政府组织所具备的五个特征：组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。政治学者王绍光在此基础上又提出了第六个特征，即公益性。其中公益性和非营利性是区分非政府组织与利益集团的最重要区别。与追求专属于本集团的、其利益具有强烈排他性的利益集团不同的是，非政府组织从事的是社会公益事业，提供的是公共物品，其涉及的领域也相当广泛，包括环境保护、社会救济、医疗卫生、教育、文化等领域。说非政府组织具有民间性和自治性，只是意味着这种组织在体制上独立于政府，它们不属于政府建制的一部分，也不直接受制于政府权威，但并不意味着非政府组织与政府或政治不发生任何关系。事实上，同利益集团一样，非政府组织也时常介入政治，力图影响政府有关政策，只不过它们通过政治参与传达给政府的政策意愿的性质具有某种公益性罢了。由于非政府组织自身的非营利性特征，其活动的资金来源若仅仅依靠志愿者的主动捐助是远远不够的，而且这些组织本身的资金动员能力相当有限，而政府在动员资金方面的特殊优势使得它称为各种非政府组织财力上的主要依靠对象。非政府组织为了动员政府和各种社会力量对其所从事的公益事业的财力和道义上的支持，往往通过各种途径影响政府公职人员的决策意向和社会舆论，包括媒体宣传、组织集会、罢工、游行、示威等等。其中有些非政府组织和利益集团一样也进行院外游说活动，但他们在院外活动的影响力与那些以财团为后盾的利益集团不可同日而语，因而非政府组织常常采取的策略是：通过影响社会舆论来向政府施压，从而获得政府的财力上或政策上的支持。
特征
1）非政府性非政府组织作为非营利性部门，它不是政府部门或其附属机构，而是非政府性的组织。非政府组织的这一特性，使得它能够独立于政府之外自主为社会服务，同时，还能够在一定程度上为社会提供公共产品与公共服务，同政府平行存在与市场进行公开、公平、平等的竞争。从而克服因政府垄断经营和管理公共产品的体制所带来的公共产品的高成本现象，这也是发展非政府组织的基本理由之一。非政府组织的非政府属性，使它的发展还能进一步推动社会民主的发展，为建立社会民主与法制提供动力因素。2）组织性非政府组织活动是一种团体性的活动，它不是分散的个人行为。因此，非政府组织消除了个人行为的单打独斗的缺陷，为其组织的发展和为社会公众作一些有益的活动奠定了基础。同时，非政府组织的组织性，为规范非政府组织的行为提供了客观依据。因为是组织性的活动，其活动目标与活动范围都是引人注目的，这就客观上形成了社会、法律对非政府组织的有效监督。3）公益性非政府组织一个显著的特征是，不以营利为目的的行为活动的公益性。这种公益性不仅对政府失灵与市场失灵是一个补充，而且，它们能够为社会尽最大的可能提供一些社会所有公众都可以使用的公共产品。4）自治性非政府组织还是一个自治性组织，它的行为是在法律和公共制度约束规范基础上产生的，因而，其自治性程度非常高。由于它们所做的公益事业是在志愿基础上产生的，所以它们不像其他的社会私人组织和政府组织那样具有很大的被动性，这种自主、自愿、自律的主观意愿使非政府组织自身有了很高的自治性。5）非政治性非政府组织不参与政治活动，它属于一种中介性组织。因此，非政治性是非政府组织的一个基本特点。非政府组织的非政治性，使得它们有了非常宽松的环境创造性地为社会提供公益活动和公共产品。6）非宗教性非政府组织既是非政治性的，同时也是非宗教性的。它与那些宗教活动不同，宗教活动是一种信仰，但不一定为社会来志愿提供有益的公共产品，而非政府组织没有自己的宗教信仰，却专门为社会提供公共产品与公共服务。
作用与影响
20世纪70年代以来，非政府组织日益广泛地参与国际事务，它们在联合国体系内外的作用和影响不断增大，在各个领域里也得到了不同程度的承认。1997年9月初，联合国秘书长科菲·安南在向第52届联合国大会提交的工作报告中，列举和阐述了影响当前全球发展的八大因素，其中的第五大因素即是：跨国。
参考资料
公益知识 | 公益词汇普及——非政府组织NGO.微信公众平台.2024-09-14
扫盲帖:NGO、NPO、社会组织、社会企业等概念的中国语境解读.微信公众平台.2024-09-14
挂羊头卖狗肉的NGO，香港乱局幕后推手.上观.2024-09-14