环境政策
环境政策(environmental policy)是组织或政府对涉及环境问题的法律、规定和其他政策机制之承诺。这些议题通常包括空气污染和水污染、废弃物管理、生态系统管理、生物多样性维护、自然资源管理、野生动物和濒危物种之管理。
基本介绍
一个国家的环境政策是一个国家保护环境的大政方针,直接关系到这个国家的环境立法和环境管理,也直接关系到这个国家的环境整体状况。环境政策的概念首次在1960年代被使用,以承认所有环境问题,如环境本身一样,是相互关联的。有效解决环境问题(如空气、水和土壤污染)需要查看它们之间的关联以及根本和共同的来源,以及解决特定问题的政策如何对其他问题和政策产生溢出效应。
环境政策通常涉及(但不限于)环境问题,包括空气和水污染、废物管理、生态系统管理、生物多样性保护、自然资源保护、野生动物和濒危物种的保护,以及为未来世代管理这些自然资源。相对较近期,环境政策也关注了环境问题的传播。环境政策通常涉及环境的三个维度之一:生态(例如,旨在保护特定物种或自然区域的政策)、资源(例如,与能源、土地、水相关的政策)和人类环境(由人类修改或塑造的环境,例如城市规划、污染)。
环境政策的理据比基于M理论的一些解释更广泛。政府介入环境的理据常被归因于市场失灵,表现为超出一个人控制范围的力量,包括搭便车问题和公地悲剧。外部性的一个例子是,当工厂产生水污染废物时,可能会排放到河流中,最终污染水源。这样做的成本由整个社会支付,因为他们必须清洁水源才能饮用,这些成本不在污染者的成本范围内。自由骑手问题发生在保护环境的私人边际成本大于私人边际利益,但社会边际成本小于社会边际利益的情况下。共有资源的悲剧是指因为没有人拥有共有资源,每个人都有动机尽可能利用这些资源。如果没有政府介入,共有资源会被过度使用。共有资源悲剧的例子包括过度捕捞和过度放牧。
非政府组织对环境政策影响最大。非政府组织,如绿色和平和WWF,可以通过进行研究促进政策制定、建立制度化能力,以及促进与公民社会的独立对话来帮助解决问题,帮助人们过上更永续的生活方式。国际组织也通过创建联合国环境规划署等计划和举办联合国地球高峰会等会议对环境政策产生了巨大影响。
环境政策产生
从发现环境问题到制定环境政策,需要经过一系列的步骤。首先要发现、阐述并命名环境问题。发现和阐述环境问题主要是科研的范畴,而命名是将该问题与类似问题区分开,或从原来的大问题中独立出来。在此基础上,还要研究相关的科学、技术、道德或法律问题。当问题被识别和科学认知后,环境问题就呈现到公众面前,但不是所有的环境问题都会被公众关心。这一阶段主要与政治有关,也与媒体相关。当环境问题受到公众关注后,就会推动政治议程,当然也不是所有公众关注的环境问题都会进入政治层面。进入政治层面后,各政治力量开始争锋,设定议程,采取措施。公众和选民讨论的是公共议程,立法者和政府官员主要讨论政府议程,而只有一小部分政府议程会进入决策议程。如果三种议程一致,则既有合法性、公众支持和政府行动,环境政策就会很快出台。但一般来说,三者往往难以完全同步。
实施方式
作为一种后发的公共政策,有研究认为环境政策主要有4种方式进入政策领域。
第一种是伪环境政策(Greenwashing),即号称符合环境要求,但实际上只是在政策上覆盖了一层环保的伪装而已。不过,有些政策最开始可能是伪环境政策,但随着政策的发展和政策角色的参与,可能变成有真正环保内容的政策。
第二种是附带环境政策(Piggybacking),也就是政策主要目的不是环境保护,但有意或无意地附带了一些环境保护的内容。例如,英国在1980年代关闭了大部分煤产业,改为天然气,主要是为了私有化、引入竞争和遏制垄断和产业联盟,将经济结构调整为服务和金融产业,同时也附带着遵守欧盟委员会关于减少二氧化硫排放的指令。这种类型现在还很常见。
第三种是环境政策主流化(Mainstreaming),是指将环境目标更严肃地、全面地利透明地纳入公共政策中。政府常常与环保组织一道,推动环境政策的主流化,如英国的风电政策,一方面是为了发展生物能源,另一·方面也是为了达成能源分散化和减轻化石能源依赖的长期目标。这是现今环境政策领域的主流和努力方向。
第四种是纯环境政策(Grecnstreaming),也就是通过政府和社会的努力,激进地、彻底地将现在的政策变成完全符合环境要求的政策。这种类型还很罕见。
环境政策类型
环境政策主要有三种类型。传统的是自上而下的管制政策,主要是通过制定环保标准来约束管理对象的行为。经济政策主要是通过市场手段来刺激对象改变行为方式。教育和信息政策则是通过道德感、公众舆论压力等推动对象更为环保。一般来说,管制政策和经济能直接影响行为,管制政策效果更快且直接,但难以根本改变行为者的认知和态度,而教育和信息政策虽然作用缓慢,却有长期的影响。
国际扩散
第二次世界大战后,随着国际新秩序的逐步建立,全球化和全球治理开始。有人认为全球化,特别是自由市场资本主义危及了可持续发展。但也有人认为市场这只看不见的手,能自己调节为绿色发展。有研究认为至少在环境政策领域,全球环境政策扩散是显著的,其中领先国家起着带头和扩散的作用。当然美国、日本、英国、丹麦等国家在一些环境政策领域是领先者,但在另一些领域又是落后者。有趣的是,能源、交通、农业、建筑业等受环境政策压力最大的部门并没有面临激烈的全球竞争,因为农业、能源和建筑业主要取决于国内需求。
1970年,美国通过了近代以来的全球第一部国家环境法——《国家环境政策法》,并于同年设立了世界第一个国家级的环境保护管理机构——美国国家环境保护局。1980年代中期开始,全球环境政策迅速扩展。从设立环境部的国家数量、环境立法、环境影响评价制度和国家环境规划等四项重要的环境政策可以看出,1980年代中期到20世纪末,全球环境政策迅速扩张。至今,全球大部分国家都已经设立了环境保护管理部门和相应的环境制度,虽然能力和内容差异巨大。
领域学术机构
环境政策的研究和教育在全球范围内得到了学术机构的重视。以下是一些在环境政策领域具有影响力的学术机构:
史丹佛大学杜尔永续发展学院社会科学部全球环境政策组
加利福尼亚大学加利福尼亚大学伯克利分校分校环境公共政策中心
耶鲁大学环境法律与政策中心
普林斯顿大学能源与环境政策研究中心
这些机构通过研究、教育和政策分析,为公众决策过程提供各种类型的信息,帮助形成更加全面和有效的环境政策。