国债余额指的是中央政府历年来预算差额的总和，其中包括预算赤字和预算盈余相互冲抵后的赤字累计额，以及经过全国人大常委会批准的特别国债的累计额。
构成
国债余额主要由两部分构成：一是中央政府历年的预算差额，即预算赤字和预算盈余相互冲抵后的赤字累计额；二是因特殊情况下需要增加年度预算赤字或发行特别国债，由人大常委会审议批准追加的年末国债余额限额。这个限额被视为“最后一道防线”，确保当年期末国债余额不超过此限制。国债借新还旧的部分则由财政部自行处理，这种管理模式借鉴了国际惯例，旨在有效地管理和预防财政风险。
管理
国债余额管理是一种立法机构不直接规定中央政府当年国债发行额度的方法，而是通过设定一个年末不得超越的国债余额上限来实现国债规模的科学管理。国债余额不仅包含中央政府历年预算赤字和盈余相互冲抵后的赤字累积额，还包括向国际金融组织和外国政府借款统借统还部分（含统借自还转统借统还部分），以及经立法机关批准发行的特别国债累计额。这些构成了中央政府未来年度必须偿还的国债总值，能够真实地反映出国债的负担情况。
发展
国债余额管理的实施标志着中国利率市场化进程的持续推进，同时也预示着中国人民银行市场操作工具的多样化发展。2006年，财政部等部门历时三年多的研究成果——国债余额管理方案最终得以推出。在第十届全国人民代表大会常务委员会第四十次会议上，全国人大常委会预算工作委员会主任刘积斌就实行国债余额管理的相关意见进行了报告并获得了会议通过。自此，中国开始采用国债余额管理的方式来管理国债发行活动，此举受到了业界的一致好评。“市场对于国债余额管理的期待已久。”中信证券资本市场部执行总经理高占军如是说。他认为，国债余额管理使财政部能够更灵活地规划国债年度发行计划，特别是在短期国债的发行上更具弹性，同时降低了发债成本，增强了国债市场的流动性。此前，中国的国债管理一直是通过每年审批年度发行额的方式进行，这种方法无法全面反映国债规模及其变动情况，也不利于合理配置国债的期限结构。随着国债余额管理的实施，借新还旧的国债发行将在年度国债余额限额内由财政部根据财政收入状况和资本市场的实际情况自主运作，这不仅规范了发债行为，而且提高了主动权，有助于有效防范财政风险。高占军还指出，由于受年度控制指标的限制，财政部发行的短期国债数量较少，而五年期、七年期国债占据了主导地位。他预计，随着国债余额管理的实施，短期国债的发行量有望增加，从而改善市场供需关系，导致相应期限债券的价格下降，收益率上升。此外，国债余额管理的推行还有助于促进中国人民银行货币政策与财政部财政政策之间的协调合作，短期国债可能会成为中国人民银行的重要市场操作工具。高占军强调：“我们很关注明年国债余额管理的具体运用程度。”他表示，短期国债将成为中国人民银行回收流动性的有力工具，其对央行票据的作用有待观察。
参考资料
国债余额是什么呀?能不能通俗的解释一下?.知乎.2024-11-20
国债余额管理.中国政府网.2024-11-20
2021年和2022年中央财政国债余额情况表.中国财政部预算司.2024-11-20